如何消弭法律与二胎政策的冲突确实意义上的法治，也许原本就不是我们所想象的全面格式化法治，社会事务的复杂性与特殊性，无时无刻不将形式法治与实质法治的冲突突显出来。全面二胎政策的放松，引起了一场有关执法人员的争辩：在政策已调整但法律仍未做到的情况下，执法机关如何处置违法生育二胎的相对人呢？此前湖南省卫计委曾表态“抢生二孩不处罚”，但国家卫计委随后做出具体对此：全面两孩政策必需依法启动实行，各地各部门不得自行其是。毫无疑问，这种对于现行法律规定的城主，正是当下缺陷的一种严格执法精神；可从普通民众的反应看，被驳回的湖南卫计委的想法，或许更为与众不同民众的心理。这带来法治一个两难的论题：如果一部法律或其中的条文早已确认了要被改动，而且改动的结果也是确认的，那么在最后改动已完成之前，执法机关该如何执法人员？基于有所不同的法理，人们也许有有所不同的主张。
形式法治主义拒绝对现行有效地的法律规定严格执行、不打折扣，即便无以获得社会尊重也忠诚地自由选择车站在法律一旁；但实质法治主义则考量法律背后的善良目的，主张“恶法非法”，对于确认被改动废除的法律规定，则遵循立法者的现实意图不予“个别化”处置。二者的价值冲突由来已久，只是在有所不同的法治阶段和国情背景下，往往挑选有所不同的方式。
我国正在建设法治国家，法治的观念基础还不稳固，在这种情况下秉承严苛法定主义的价值毋庸置疑。在11月6日全国政协十二届常委会第十三次会议上，李克强总理在问政协常委有关推展二胎政策实施的问题时，直言实施中央两孩政策首先必须修改人口与计划生育法以及涉及法规。
“我们正在建设法治国家。你的意见我听见了，我们不会以积极态度减缓前进有关工作。
”“但请求你解读，我无法在这里‘以言代法’。”这番对此，凸显总理极强的法治意识和观念，也折射出这一届政府推行法治、固守法治的独特导向。倘若任由各地在中央政策调整后私自变通执法人员，则不致带给“良性违法”的恐慌后果，甚至有可能引起用政策替换法律的不当样板效应，对于全社会法治观念的培育也是危害的。
可是老百姓的理解不一定需要如法学者所期待的那般，体会到严格执法的法治诗意。忽略，当一项对老百姓不利的政策调整后，与之互为违背的法律规定之后不会被视作糟粕，此时再行严格执行这种有利于老百姓利益的法律规定，很更容易导致民众对于执法人员的不公印象，乃至对法治产生逆反心理。正处于这种情境下，既要认同法治原则，大力引领民众理解政策与法律的差异；又要充分发挥新政的仅次于愿意，避免实质不公带给法治损害，这就必须公共部门在形式法治与实质法治之间，寻找更加慎重的平衡之道。协商形式法治与实质法治的冲突，最佳平台要数正当程序。
无论是政策的调整还是法律的改动，都应该遵循着基本的正当程序。某种程度上，正当程序为舒缓形式法治与实质法治的紧绷关系获取了空间。那么，想消弭违法生育二孩的执法人员困境，该遵循什么样的正当程序呢？笔者以为，从实质正义的标准看，严格执法缴纳社会抚养费有不公之斥，最差需要在法治框架下，通过人大许可的正当程序，对类似时期内确认要改动的法律条款展开停止继续执行，以仅次于程度地确保政策调整后公民的利益，同时也防止各地执法机关陷于失望处境。
也许有人指出，将这种小事递交到最低立法机关做出要求，是在“浪费”政治资源。只不过，现代法治国家，代议机关插手政治生活恰是民主政治的反映。
从此项替代性措施牵涉到的百姓利益而言，也毕竟个别人的小事，而是关系到非常一部分人的切身利益，且与公众看来执法人员和法治的观念、心理息息相关。从另一个层面看，这种正当程序下的停止继续执行，也不利于消除各地执法机关基于政策的心理影响而经常出现的责备和不作为以及由此带来现行法律权威的损耗。
确实意义上的法治，也许原本就不是我们所想象的那种格式化法治，社会事务的复杂性与特殊性，无时无刻不将形式法治与实质法治的冲突突显出来。面临日益简单的社会管理任务，面临严苛法定主义所无法有效地应付的管理难题，奠定正当程序基础上的“个别化”法治思维，在法治框架内谋求更为灵活性、更为公平、更加富裕针对性的处置方案，当是防止形式法治失灵的适当补足。
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